前几日除了被GTC大会刷屏，还有一个比较重磅的消息就是中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。这个文刚发出来时，小胡子也第一时间转发了朋友圈写的是：终于出来，等的太久了。在小胡子的认知里，我个人觉得这个文真是太重要了。然后小胡子就各大网站去搜这个文的详细信息，很奇怪的是关于这个文，所有的报道都是这样的：

大家发现了没有，见不到具体的文号，也不知道具体哪天出台的，大家都只是转发了具体内容。按道理这种正式文件网上会漫天飞的，看来关于这个指导意见保密性做的真心好。当然，功夫不负有心人，小胡子告诉你们文号记住了：厅字[2019]48号，2019年10月25日印发。回头大家写文档、做PPT时可以用到了。

关于这个指导意见，网上也有很多解读，但小胡子觉得他们都太讲政治了，解读的话跟没有说一样，95%以上都是原文件的文字，最多做了个比较好看的排版和分类。有没有可能做一个虽然理解不太严密准确，但至少看得懂的解读呢？小胡子就一些关键点读读看看。

首先，小胡子臆想了一下这个文件出台的背景。国土空间规划核心工作之一就是三线的划定，但在实际工作中困难重重。不同时期的标准，不同部门划定、独立的工作方案导致三线矛盾太大，更难的是他们是一个比一个牛逼，哪一个都受特殊保护，想动动不了。矛盾的凸显严重影响国土空间规划编制实施，国家不给说法不行了。

再次，小胡子又臆想了一下这个文件内容拟定的背景。中共中央办公厅、国务院办公厅文件的拟定代表了国家层面的思考和想法，但也离不开地方专业机构、专家的建议，特别是文件拟定的内容。所以，48号文的内容拟定可能是由自然资源部通过调研、走访发现存在的问题和矛盾，形成一个提案给中央，由中央权衡研讨后形成最终指导文件。所以，在另一方面讲这份文件实际的操作意义非常大，但在细节上的操作可能还是需要跟自然资源部相关部门做好咨询、请示工作。

最后聊几个文件的实际内容吧。

基本原则部分

底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。

这点说明了双评价还是必须要做的，虽然双评价的真实成效目前还存疑，但这是规定动作，做肯定比不做要好。

多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。

这个很好理解啦，三线之间不能存在重叠、冲突，简单粗暴别犹豫，咬牙一次划定。

科学有序划定部分

这部分内容主要讲三线各自怎么划定的，明确了划定的依据、标准、内容，个人觉得在划定的实施过程中，除了依据相应的技术文件外，48号文可以作为一个特别补充说明的指导依据（例外的说明文件）。核心思想就是：对以前的成果可以依据事实修订。

比如：已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

协调解决冲突部分

这部分是大家最关心的内容，需要逐字逐句的解析、揣摩一下。

（七）统一数据基础。以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

划定的数据基础问题，核心还是用第三次国土调查成果，但也提到了依据客观事实为基础，特别是当存在调查数据存在冲突时，以过去5年真实情况为基础。个人觉得可能是由于不同的调查标准导致了数据分类、数据认定结果的不一致问题，比如三调中的林地，比如三调与地理国情普查、水利普查等调查成果之间的不一致问题。现在有了明确的处理意见，地方灵活性就强很多了。

（八）自上而下、上下结合实现三条控制线落地。国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。

关于这部分的解读，小胡子借用两位专家的观点。

王新哲“现在的试点中，多数省级国土空间规划编制，主要是让下面各市县上报，汇总成全省的一张图。这种方法对不对，是值得探讨的。一旦全省一张图固定下来，后面的执行实施会遇到很多问题。两个方法，一是要明确省、市、县各层级的职责，我个人认为，在省级层面应该是结构性控制、指标性控制，每一层级规划的表达，要有容许下级可以调整的辐度。如果能够建立起从上到上的传导体系，就可以协调。第二，要约定什么叫“一致性”。从上到下，每一级有多少调整余地，哪些关键点可以调，哪些关键点不可以调，要有具体的操作指南。”

孙施文“这次《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》文件中提出“自上而下、上下结合实现三条控制性落地”，很明确“省确定本行政区域三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。”体现了不同层级不同的划定要求，我们曾区分了一个划示、划定、划准的关系，其实“实体边界”是划准，落坐标，上面只是划示基本的位置。具体操作规程上，上下互动，哪些可以调哪些不可以调，未来应该要继续研究。“

（九）协调边界矛盾。三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

解决边界矛盾问题其实路线非常明确，小胡子给三线排个优先级：生态保护红线>永久基本农田>城镇开发边界。如果实在已经划入的推行逐步退出机制，实在退不出去的，需要做相关的评估工作。中央的核心思想也很明确，生态红线不能碰、生态功能区不能少；基本农田总量不能少，本县域补划困难的在市级行政区域内也得协调搞定。

未来，自然资源管理者，除了守住耕地红线外，保护生态红线政治意义更大哦。

关于《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》解读以官方解读报告为主，本文仅供参考。